摘要

　1996年，台灣首次舉行民選中華民國總統；斯時，李登輝率先提出「人民是總統的頭家」之競選口號；爾後，每逢大選時期，由人民作主的口號便被喊得喧天乍響，直至下次大選來臨時，正如每次大選都會提出的「總統頭家的住宅政策」之口號一樣。主要因國家領導人必須有解決民怨問題的能力，才能獲得人民的認同，而為解決房價不當偏高問題，政府推出政府住宅如社會住宅、青年住宅、地上權住宅、合宜住宅等對策，唯人民宜先對政府的各種住宅的特色有所瞭解，才能對總統頭家的住宅政策內容有所關注與期待。另外，2016年各政黨總統候選人所提出的房市政策中，如國民黨的「保障居住權；人人安心居」、民進黨的「安居三策」，以及親民黨的「延展性政策」等居住政策大多與社會住宅有關，唯若無具體的法令規範與政府的決心，則社會住宅的興建都易流於空言；此外，在引進國外經驗時，房市政策仍需考量國內特殊的政經環境以之因應，方能竟其功。

關鍵詞 總統頭家 住宅政策 政府住宅

　總統頭家的住宅政策是指各政黨總統候選人基於勝選之考量，依總統候選人的統御能力及競選團隊的專業與努力，提供專業的評估與可行性計劃，對人民居住權的具體承諾，並就其合宜性與實用性所提出的住宅政策。

一.前言

　民國84年，國民大會代表修訂通過總統、副總統直接民選辦法，並於85年3月23日，台灣首次舉行民選中華民國總統；斯時，李登輝先生以總統候選人的身份與高度，率先提出「人民是總統的頭家」之競選口號，最後代表國民黨的李登輝與連戰以54%過半數票，擊敗同出一門的陳王配、林郝配，以及民進黨的彭謝配。

　這是第一次由台灣人民用選票直接選出總統，而李登輝、連戰兩人則成為國內第9任總統、副總統，這也是我國為因應民主化浪潮，在推動歷次的修憲過程中，最為關鍵的一項制度變革，也是推動民主政治的重要里程碑。

　民國89年(2000年)，台灣政壇首次變天，因為在第二次總統直選中，由民主進步黨的陳水扁以不及4成的票獲得勝選，同時也結束中國國民黨55年的執政局面，實現首次和平的政黨輪替。然而，若就總統當選規則來看，民國85年第9任及89年第10任總統直選係採相對多數決的當選規則。其中，第9任首次總統直選結果，由於當選人李登輝與連戰以過半數的得票率當選，故並未對相對多數決的當選規則產生衝擊，唯在89年的總統大選中，由於當選人陳水扁與呂秀蓮僅獲得39.3%的選票，成為「少數總統」，進而引起了總統選舉規則應改採絕對多數決的呼籲。

　2000年，國內政黨首次輪替，同時也導至政壇的混亂與藍綠的對決，「總統的頭家」逐漸成為選舉之下的一種口號，每逢大選時期，由人民作主的口號便被喊得鑼鼓喧天，劈啪作響，直至下次大選來臨時，「總統的頭家」才會再度被提起，正如每次總統選舉都會提出的「總統頭家的住宅政策」之口號一樣。

　二.政府住宅
 
　大體而言，所謂「總統頭家的住宅政策」是指政府所推出的政策性住宅。
　
　國內房市一般是以商品市場中的住宅為主，因為住宅商品化，在業者追求最大利潤的商業原則之考量下，房市買賣以獲利為依歸，全民交征利，造成所得與房地產擁有權產生極度不均的現象，富者以豪宅為訴求，貧者則無立錐之地，都會地區房價偏高成為十大民怨之首，而為解決房市問題，於是政府推出政府住宅以之因應，除了有強調只租不售的社會住宅外，還有沒有土地所有權，僅有建物所有權的青年住宅、地上權住宅均，以及有土地所有權，也有建物所有權的合宜住宅等。
　
　在不同的政府住宅類型中，因為不動產的所有權不同，故其貸款成數、房價、適用對象、政府限制、優點與缺點亦各有差異，其與一般住宅的性質及買賣方式也不相同，因此，購屋人在計劃購入政策性住宅之前，宜先對總統頭家的各種不同政策性住宅特色有所瞭解，為便於瞭解並比較一般住宅與政策性住宅之差異；有關國內房地產市場之一般性住宅與政策性住宅比較，可簡述如表1的說明。

　三. 社會住宅政策的推動與執行

　在各黨總統候選人的房市政策中，大抵都認為都會地區房價高漲不合理，同時提出將以相對較佳的住宅政策以之因應，且都朝向社會住宅的房市政策；然而，由政府所承辦的住宅政策，或在各政黨候選人所提出的類似公屋政策中，有關人民的居住權問題，除了社會住宅可供考量之外，尚有青年住宅，合宜住宅，以及地上權住宅等，每種不同的政府住宅均各有其特色，且在不同的區位中各有不同相對較為適宜的政府住宅，亦即社會住宅雖可在房價高昂的都會地區中為各國所採用，但在不同的區位或不同的行政區域中，社會住宅僅是當中的一個選項，有關社會住宅的推動與執行之相關內容，簡述如下。

(一).社會住宅

　社會住宅的內容可分為下列幾個部分來加以說明：

　1.定義
　
　社會住宅(social housing)亦稱為社會出租住宅(Social Rented Housing)，是指政府直接興建、補助興建或民間擁有之適合居住房屋，採「只租不賣」模式，以低於市場租金，或免費出租給所得較低的家戶，或特殊的弱勢對象的住宅。然而，社會住宅的名稱在各國政府實際運作時，其所使用之名稱不盡相同，如有些國家稱為可負擔住宅(affordable housing)(美國)、公營住宅(日本)、公共屋邨或公屋(香港)、組合房屋或組屋(新加坡與馬來西亞)等。
　
　台灣的社會住宅有廣義與狹義之分，前者是指那些因受某種政府補貼（土地、利息、稅賦等）的租賃住宅，以低於市場租金的方式供社經弱勢人民租用者。後者是指由政府興辦或獎勵民間興辦，專供出租之用，並應提供至少百分之十以上比例出租予具特殊情形或身分者之住宅(參見2011年公布之住宅法第3條)。

　2.政策
　
　在台灣的社會住宅之實施政策中，中央政府推動社會住宅有兩大政策，一是根據行政院於2011年核定之「社會住宅短期實施方案」，選定台北市與新北市5處試辦基地興建；二是以2014年核定之「社會住宅中長期推動方案」，目標預定在2023年前興建15,100戶；然而，根據內政部2011年公布之社會住宅中長期推動方案，以及民間社會住宅推動聯盟統計資料，台灣目前廣義「只租不賣」之社會住宅比例，約僅佔全國住宅總量之0.08%，而符合住宅法定義之狹義社會住宅數目更是曲指可數，少有實際案例可供說明。

　3.實施
　
　一般而言，在國人傳統「有土斯有財」觀念下，台灣自有住宅率高達八成以上，因此，政府推行住宅政策大多以興建「出售」具有產權之國民住宅、合宜住宅為主，或直接補貼民眾購屋，在「整體住宅實施方案」中，亦具體表達政府對補貼對象及補貼方式之選擇；基本上，不同政府住宅的類型都有不同的價值觀，在政治導向與經濟利益掛帥的前提下，經常忽略了社會住宅的本意及其重要性，而在中央與地方政府不重視保障弱勢族群的社會住宅之興建過程中，從政府所頒佈的「民國101-104年整體住宅實施方案」中，僅有1,600戶社會住宅是由中央政府支付，兩相比較以後，便可發現政府對於社會住宅政策不重視的情形。

　4.選舉與住宅
　
　在歷次的選舉過程中，提供人民安居樂業的生活幾乎是各黨候選人都會提到的住宅政策，以2010年(民99)年的五都選舉為例；競選期間，當時雙北市正面臨高房價下最嚴重的居住問題，在民間團體及各界關注要求下，興建社會住宅成為各黨候選人的主要政見，如時任台北市長候選人是代表國民黨出征的郝龍斌，在其選舉公報中即明言擴大提供出租住宅，並達到4 萬 5 千戶的目標，以低於市價的方式出租予民眾；同時，更提出計畫於仁愛帝寶附近的空總基地，推出「小帝寶社會住宅」，引發社會各界高度關注。另外，代表國民黨的新北市長候選人朱立倫則提出打造有租有售的「捷運青年社會住宅」的主張。
　　
另方面，代表民進黨的蘇貞昌先生則提倡應再增加適合無自有住宅老人居住的社會住宅，以及在學校鄰近地區興建只租不賣的社會住宅，專供學生租用。而在蔡英文的住宅政策中，則是主張透過公辦都市更新、捷運聯合開發和容積率獎勵等多種方式，取得一定數量便利交通和良好居住環境的社會住宅，更以其黨主席身分，將社會住宅視為民進黨五都的選舉政見，同時也將其列為民進黨「十年政綱」長期施政的目標。
　
　然而，綜觀歷次選舉前後的房市政策與施行結果，便可發現選前的房市政策之承諾，大多流為口號，而包裝良好的房市政策則逐漸成為政治人物獲取大位的進身階。

　(二).社會住宅之需求
　
　2014年，審計部公布2013年度中央政府總決算審核報告時，估算全國經濟或社會弱勢家庭沒有自有住宅者，合計有39萬4715戶，其中，有社會住宅需求者為32萬8164戶，但根據內政部於2014年1月6日核定之「社會住宅中長期推動方案」中，統計現階段全國社會住宅供給戶數約6813戶，僅為需求量的2.08%。為提升民間投資興辦並提供社會住宅，宜研議建立推動都市更新、增加民間開發案的增額容積、鼓勵興辦社會住宅機制等相關配套措施，以提高社會住宅供給量，滿足弱勢民眾的需求。
　
　事實上，對於未來社會住宅之需求，政府曾進行數份不同之調查分析報告，包括社會住宅需求調查綜合報告、社會住宅中長期推動方案中之社會住宅需求推估、社會住宅推動策略規劃...等，其中，以社會住宅需求調查綜合報告(2011)之調查方法，透過公務資料庫取得調查母體採分層隨機抽樣，以電話查訪、通信調查與實地查訪所得調查數共328,164 戶，其調查結果相對較為準確。但「社會住宅中長期推動方案」設定目標卻僅為十年目標15,100戶，相較於香港五年七萬五千戶，以及美國紐約的四年二十萬戶，不僅戶數相對偏低，而且顯示政府實施社會住宅政策能力的相對不足。

　(三).社會住宅的推動
　
　有關政府所實施或推動的社會住宅政策內容，可分為下列幾個部分來說明：

　1.社會住宅政策方案
　
　2010年10 月13 日，馬英九總統在接見社會住宅推動聯盟以後，曾順勢宣示推動社會住宅政策，並在雙北市釋出五處基地進行試辦；同年10 月31日，內政部提出「社會住宅實施方案」，相關內容包括：
　
　(1).確立租金補貼為主，興建社會住宅為輔之原則。
　(2).無法透過租金補貼，在市場上租到合適住宅之弱勢者，政府有義務提供公
　　 有出租住宅。
　(3).內政部在大台北都會區篩選一定數量之土地，著手與相關部會及地方政府
　　 研議，預計興建1,000至2,000戶之社會住宅。

　2.社會住宅政策內容
　
　為達成興建社會住宅的目標，政府亦擬定「健全房屋市場專案」與「社會住宅短期實施方案」，持續整合相關住宅補貼「整體住宅政策實施方案(101 至104 年)」，策略內容簡述如下：

　(1)推動社會住宅短期實施方案，建立地方政府興辦社會住宅中長期推動模式。
　(2)推動社會住宅中長程實施方案，研擬我國社會住宅中長程推動方向與多元開發策略。
　(3).結合第三部門推動，結合民間力量推動社會住宅，民間興辦機構發展與培力。

　(四).社會住宅中長期推動方案
　
　2011年(民100)，根據內政部所提出「民國101年至民國104年整體住宅政策實施方案」內容中，發現國內在2011 年3 月底止，政府統計提供廣義之社會住宅約98萬6 千餘宅，約佔全國住宅總量791 萬8 千餘宅之12.45％，但此一數據包括以往一切經政府補貼之住宅。唯若根據社會住宅推動聯盟之統計，台灣現有社會住宅數量約僅佔住宅總量0.08%，此一數值若與鄰近亞洲各國社會住宅占住宅總量比例相較，如日本(6.06%)、香港(29%)、新加坡(8.7%)、荷蘭( 34%)、英國(20%)、丹麥(19%)、芬蘭(18%)、瑞典(18%)、歐盟平均(14%)、美國(6.2%)，便可發現台灣的社會住宅比例確實相對偏低。
　
　此外，由於在規劃「社會住宅短期實施方案」的過程中沒有社會局的參與，在缺乏社福機制的配套下，未考量可能入住者的需求，所規劃的社會住宅可能無法符合社會的真正需求。如2013年中和的「青年社會住宅」率先舉行動工典禮，但卻遭社會住宅推動聯盟批評是「假社會住宅」，原因是該案多數是以市價出租為主，對於青年租屋者沒有太大的幫助，即使有二成左右的住宅勉強符合社會住宅的需求，但仍以市價8折出租的比例出租，對經濟弱勢族群幫助相對有限。
　
　2014年1月6日，行政院核定以勘選合適國宅用地興辦社會住宅，鼓勵閒置校園或公有閒置建築物改建社會住宅，同時納入各地方政府社會住宅推動計畫為主要內容，後續政策推動則以提供優質社會住宅，優先照顧弱勢者及青年居住為主要需求。預定從2014年至2023年(民103-112)期間，政府將以67 億預算興建15,100 戶社會住宅。

　四.總統頭家的住宅政策比較

　根據憲法第十條規定，人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。亦即保障人民的居住權是憲法所賦予的權利，因此，房市問題是人民的居住問題，是經濟問題，是社會問題，也是政府所必須解決的國家問題，同時也是大選期間，各黨總統候選人所無法迴避的民主問題。

　大體而言，台灣都會地區房價偏高，主要來自房市政策的失當，當前民眾的自有住宅率將近九成(約87%)，房地產買賣因而逐漸成為另一種商品交易模式，在商業追求最大利潤的原則下，經濟相對弱勢族群便無法以合理的價位購得住宅，因而逐漸成為民怨之首。

　在民主國家中，領導人必須能對民怨問題有解決的能力，才能獲得人民的認同，也才能獲取國家大位；因此，各黨候選人莫不以如何達成居住正義為其解決房市問題的重要理念，並提出各種房市政策以之因應，在此情況下，如何先讓住者有其居，再進一步達到住者有其屋，便成為其房市政策的主要訴求與目的；另外，如何讓當前多餘且閒置的空屋變成租屋，並讓其中的某一比例轉換成為社會住宅，應是相對較佳的可行策略，而這也是當前各黨的總統候選人中，會選擇以社會住宅作為其競選策略的主要原因之一。如2016年的大選期間，各政黨候選人所提出的房市政策中，大多與社會住宅政策有直接或間接的關聯。

　五.總統頭家的住宅政策評析
　
　在歷次選舉中，總統大選的住宅政策主要在滿足人民居住的要求，同時解決人民的住宅問題，因此，在制定相關自宅政策時，必須要瞭解國內房地產的特性與房市發展情形，相關內容簡述如下：

　(一).空屋率偏高
　
　空屋是指無人經常居住，且未供其他用途的房屋，而空屋率是指空屋佔住宅數比率；2015年，國內民眾的自有住宅率已接近九成，空屋率則約200萬戶，亦即全台灣每五間房屋就有一間是空屋，而這種都會地區的房價偏高，經濟弱勢者買不起房子，但同時卻有偏高的空屋率現象，顯示總統頭家的住宅政策之矛盾現象。
　
　根據行政院主計處每10年統計一次的「人口及住宅普查」資料，2011年，全台空屋加上無人經常使用的住宅高達193萬戶，其中，空屋數為155萬戶，空屋率為19.3%。在2008-2013年期間，台灣的空屋率最高，美國的房市空屋率為第二，約為台灣的70.47%，其餘分別是日本(67.87%)、澳洲(52.85%)、香港(22.28%)、荷蘭(21.76%)，而英國的空屋率更尚不及台灣的二成(17.10%)，顯見台灣空屋率確實偏高的事實。也就是說，台灣大約每五間房屋中就有一間是空屋，但人民卻買不起房子，顯然台灣的房市供需問題確實已產生脫序現象。
　
　2014年10月4日，公民團體為了表示對現有房市政策的不滿，於是共同發起「巢運」，號召了2萬人上街抗議，並在仁愛路一宿(怒躺仁愛路)，表達「所得不漲，房價驚驚漲」，以及經濟弱勢族群買不起房子的哀嘆。
　
　在最近幾年中，人民的薪水沒有提昇，買房本就不易，免強購屋會讓人民背負龐大的房貸。事實上，在民主國家中，若根據市場法則，房價可以合理的上漲，但若因炒房而造成不合理的高漲，則表示政府縱容炒作房價，嚴重偏離人民所得和負擔，進而排擠到其他產業的資源，因此，房市最大的問題在於政府房市政策上的決策不當或錯誤。

　(二).租金報酬率偏低
　
　任何投資都必須考量報酬率的問題，正如房地產投資必須考量投資報酬率的高低一樣；若房地產作為出租使用，則一般租屋投資的報酬率是以租金報酬率來計算。而所謂租金報酬率是每年的租金總收入扣除費用後，再除以購買房屋的價格，租金報酬率愈高，則不動產的獲益性愈大。
　
　台灣的租金報酬率是否合理，可進一步從房屋的租金報酬率來做比較，在同段期間內，台灣的房屋租金報酬率僅有1.57%，距離4%以上的相對合理水準相去甚遠；若與其他主要國家比較，則以荷蘭的租金報酬率達5.45%為最高，且台灣的租金報酬率不及荷蘭的三成(28.81%)，或荷蘭的租金報酬率為台灣的3.4713倍，其他各國的租金報酬率亦比台灣高出甚多，如日本(3.1975倍)、澳洲(2.8981倍)、美國(2.4904倍)、英國(2.0446倍)、香港(1.7962倍)，顯示台灣房地產的租金報酬率確實偏低。

　(三).空屋率與租金報酬率
　
　台灣的空屋率偏高，在世界各主要國家中排名在前，甚至高達將近英國空屋率的六倍(5.8485)。另外，台灣與世界各國的政經環境不同，如英國是全世界第2大的金融中心，在教育、金融和科學研究居於世界領導地位，因此，能吸引許多的移民和國際留學生前往，空屋率相對較低，而台灣的房市在將本求利的商業法則下，極易造成一窩蜂現象，並造成房價不合理的高漲現象。因此，台灣的房地產市場在經過一段長達10年的大多頭期間，除了前期是屬於基本面的反彈外，後期大多是政府不當房市政策與財團共同炒作的結果。

　(四).總統的房市政策比較

　一般而言，國內都會地區房價偏高主要來自房市政策的失當，特別是房地產交易的商品化，不以居住為訴求，而以獲利為考量，造成房價的不當高漲與國家資源分配的不當；在此情況下，總統候選人的居住政策若是為求居住正義，宜先求其安居(住者有其居)，再進一步達到住者有其屋(保障居住權)的目的，而如何讓當前多餘且閒置的空屋變成租屋，並讓其中的某一比例轉換成為社會住宅，應是較佳的可行策略。
　
　在2016年的總統大選中，各黨候選人均有其房市政策的主軸與內容，如國民黨提出「保障居住權；人人安心居」之舴市政策，主題明確易懂；民住黨提出「安居三策」之主題明確，但「安居非問題，樂業也easy」則較不確實際，流於口號。因為觀之過去台灣政經發展的經驗，以及人民對房市政策的宣示與事實之比較，安居是大問題，樂業也不easy；另外，親民黨則提出「延展性政策」，主要是在現有的房市政策下尋求進一步的發展，政策主軸平實易懂，且中規中矩。
　
　另外，若就各黨候選人的房市政策之內容來加以觀察，則國民黨的社會住宅4年10萬戶，以及民進黨的8年20萬戶，若無具體的法令規範與政府使命必達的決心，都易流於空言；且國民黨的穩定房市政策不易，民進黨的房市政策則易流於口號，至於親民黨在配合國內需求與引進國外經驗時，仍需引進更多的人才以之因應配合。

　整體而言，在國內房地產市場中，房市空屋率偏高，但租金報酬率偏低，顯示台灣資源配置錯亂，房價偏高，以及資源不合理使用的情形相對嚴重，因此，在各黨總統候選人所推出的房市政策中，必須先瞭解國內的政經環境與條件，先設立符合時代潮流的法令規範，再提出適宜可行的房市政策以之因應，最重要的則是有政策推動與執行的決心，才能解決長期房市不健全的問題。

　六.結論與建議
　
　經由前述的分析與說明，可據以列出本文的結論與建議如下：

　(一).結論
　
　本文的結論簡述如下：

　1. 民國85年3月23日，台灣首次舉行民選中華民國總統，李登輝以總統候選人的身份率先提出「人民是總統的頭家」之競選口號，每逢大選時期，由人民作主的口號便被喊得鑼鼓喧天，直至下次大選來臨時，「總統的頭家」才會再度被提起，正如每次總統選舉都會提出的「總統頭家的住宅政策」之口號一樣。

　2.為解決房價偏高問題，政府推出政府住宅以之因應，除了有強調只租不售的社會住宅外，還有青年住宅、地上權住宅、合宜住宅等，購屋人在計劃購入政策性住宅之前，宜先對政府的各種不同政策性住宅的特色有所瞭解。

　3. 社會住宅是指政府直接興建、補助興建或民間擁有之適合居住房屋，但在傳統「有土斯有財」觀念下，政府推行住宅政策大多以興建「出售」具有產權之國民住宅、合宜住宅為主，或直接補貼民眾購屋，在政治導向與經濟利益掛帥的前提下，經常忽略了社會住宅的本意及其重要性。

　4. 在各黨的總統候選人中，均以如何達成居住正義為其解決房市問題的重要理念，而在各政黨候選人所提出的房市政策中，大多與社會住宅政策有直接或間接的關聯，唯政策理念唯佳，但對施行政策並未具體說明。

　5. 在2016年的總統大選中，國民黨提出「保障居住權；人人安心居」之房市政策，主題明確易懂；民住黨提出「安居三策」之主題明確，但「安居非問題，樂業也easy」則較不確實際，流於口號。親民黨以「延展性政策」為主，在現有的房市政策下尋求進一步的發展，政策主軸平實易懂。另外，國民黨與民進黨的社會住宅興建易流於空言，親民黨則仍需引進更多的人才以之因應。

(二).建議

　 根據本文的結論，可列出本文的建議如下：

　1. 民主潮流不可逆，總統候選人必須瞭解民主國家中由人民作主的真正義涵，「總統頭家的住宅政策」必須貫徹執行，不宜流為口號治國。

　2.為解決房價偏高問題，宜先對政府的各種不同政策性住宅的特色有所瞭解，在不同的區位或不同的行政區選擇不同性質的政策性住宅，方能達到政策性目標。

　3.在政治導向與經濟利益掛帥的前提下，政府經常忽略社會住宅的本意及其重要性，總統是否能貫徹政策目標的執行力十分重要。

　4. 在各黨的總統候選人的房市政策中，社會住宅政策仍是重要的選擇，對施行政策必須有具體可行的方案之說明。

　5. 在總統大選中，各政黨所提出的房市政策均佳，但能否可行，或是否能具體呈現則十分重要，對於人才的引進、金融機構的配合、行政團隊的努力、總統的統御能力等，都是影響房市政策能否順利推動的重要因素。


參考文獻
謝明瑞(2013-5)，台灣地區房地產行情變動分析，現代營建雜誌專欄。
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內政部(2011)，「民國101年至民國104年整體住宅政策實施方案」。
內政部(2011)，社會住宅需求調查綜合報告。
內政部(2014)，「社會住宅中長期推動方案」。
行政院(2011)，「社會住宅短期實施方案」。
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