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▲台灣銀行家3月號雙封面。(圖/金融研訓院提供)

文/洪茂蔚

年金改革是攸關大眾福祉的社會改造工程,是無可迴避的重要課題。由於事涉利益重分配,其擘劃之艱,任事之難,不言可喻。自2016年5月27日蔡總統核定「總統府國家年金改革委員會設置要點」迄今,歷經20場年金改革會議,及4場北、中、南、東地區分區會議後,由陳建仁副總統擔任召集人的年金改革委員會彙整各界意見,在今(2017)年1月19日正式提出「年金改革10大重點」,希望3月底前把年金改革草案送至立法院,最晚不要超過5月20日。草案中眾所矚目的要點,包括18%優惠存款將走入歷史,6年後全數歸零;另外為讓退休公務員領得少,公務員退休投保薪資採計期間將逐年拉長,請領年齡也將延後至65歲等。

儘管年金改革10大重點已經出爐,然而社會各界在此一議題上持續對立, 紛擾不休,難謂真正形成共識。 且牽涉年金改革的法案多達8項、上千條的條文,將由銓敘部、 教育部、勞動部各自提出修法草案,仍有一段長路要走。 當此爭議未息之時,吾人欲就財務健全的觀點對年金改革提出一些芻見。

年金問題沉痾已深,盤根錯節,牽涉層面甚廣。欲為國家建立一套兼顧效率與正義、 可長可久的年金制度,自需集思廣益,深謀遠慮,曠日廢時勢不可免。然而另一方面,依據退撫基金精算報告書,軍人退撫基金恐將於2019年破產;2016年6月 14日《聯合報》根據銓敘部與勞動部資料報導,勞保基金將於2018年發生收支逆差,若無改善,則預計2027破產。看來年金問題已是迫在眉睫。

本文嘗試提出「逆向累進調整年金」方案,以期解此燃眉之急。這一方案可視為年金問題的一個「制度簡單」的解方。此處的「簡單」,並非簡陋無文之謂,而是刻意以質樸的手法,探求一個單純、公平、永續的年金制度。事實上,當問題本身已經複雜到僅剩極少數專家能夠掌握的程度,單純可行且易於了解的解決方案更見其必要性,因為唯有如此,社會大眾才有對話的基礎,進而使理性討論得以開展,這也是本文的主要目的之一。此一「逆向累進調整年金」的基本想法實則源於所得稅的累進稅制。針對個人每月所領取的年金總額(包括月退俸、優惠存款利息收入、年終慰問金、子女教育補助費等所有金額加總),政府可設定一「年金最高免減金額」(類比於免稅額),原領年金低於此免減金額的部分仍全額領取,高於此免減金額的部分則領取某一成數,且此一成數逐級累退;對比於累進稅率,此處我們用「逆向累進」來代表此一觀念。

「逆向累進調整年金」方案的主要目的在於挽救近期有破產危機的年金,因此其適用對象僅限於目前正在領取年金者。試舉一例如下。

據報載部分曾膺政府要職的退休人士目前月領超過新台幣16萬元,本文即以16萬為例。假設年金最高免減金額設定為6萬元,高於此金額1萬元以內的部分領取9成(即9,000元),超過此金額1萬元而未超過2萬元的部分領取8成(即8,000元),以此類推,超過此金額7萬元而未超過8萬元的部分領取2成(即2,000元),超過此金額8萬元而未超過9萬元的部分領取1成(即1,000元),超過此金額9萬元的部分則不再領取。在此假設方案之下,原本年金每月領取16萬元的金額,下調為10萬5,000元。詳細計算可參見表1。

以原月領總額16萬,年金最高免減金額6萬為例, 調整後實領金額將減為10萬5,000元,少領5萬5,000元,降幅達34.375%。事實上,10萬5,000元即為此一設定下之「天花板」金額,亦即不論現在領多少,調整後最多只能領取此一金額。

年金最高免減金額的設定,取決於兩大因素。首先,此一金額最低不應低於基本生活水準所需支出,否則將可能使原本收支平?的年金領取者入不敷出。其次,藉由調整年金最高免減金額可減少所需支出的年金總金額,以弭平或縮小現今的年金缺口,避免年金走向破產。注意到年金最高免減金額越高,個人月領金額越多,所需支出之年金總金額也越多;反之,年金最高免減金額越低,個人月領金額越少,所需支出之年金總金額也越少。

試比較前例,現假設年金最高免減金額設定為4萬,金額調整級距及調整成數維持不變,則根據表2,原本年金每月領取16萬元的金額,下調為8萬5,000元,低於年金最高免減金額設定為6萬時的月領金額10萬5,000元。

以原月領總額16萬者,年金最高免減金額4萬為例,調整後實領金額將減為8萬5,000元,少領7萬500元,降幅達46.875%。8萬5,000元即為此一設定下之「天花板」金額,亦即不論現在領多少,調整後最多只能領取此一金額。

由此可知,年金最高免減金額與欲削減之年金逆差額度有關,亦與國民基本生活水準有關,此二者又可由年金收支狀況、年金運用效率、生活指數、通貨膨脹率等隨時間改變的變數反映,因此年金最高免減金額可定期(例如每年)檢討,必要時予以調整。

調整後之年金實領金額,除受最高免減金額之設定的影響,亦與逐級累退的成數有關。現仍以原月領總額16萬,年金最高免減金額6萬元為例,但假設高於最高免減金額1萬元以內的部分領取9成5(即9,500元),超過最高免減金額1萬元而未超過2萬元的部分領取9成(即9,000元),超過最高免減金額2萬元而未超過3萬元的部分領取8成5(即8,500元),以此類推,超過最高免減金額17萬元而未超過18萬元的部分領取1成(即1,000元),超過最高免減金額18萬元而未超過19萬元的部分領取半成(即500元),超過最高免減金額19萬元的部分則不再領取。在此假設方案之下,原本年金每月領取16萬元的金額,下調為13萬2,500元。

詳細計算可參見表3。此例中超過最高免減金額的部分,每1萬元的實領金額逐級累退,其扣減金額以1萬元之5%的內政部青年安心成家專案貸 2017幅度增加,我們稱其為「遞減調整成數」。表1與表2的遞減調整成數都是10%。

以原月領總額16萬者,年金最高免減金額6萬,遞減調整成數5%為例,調整後實領金額將減為13萬2,500元,少領2萬7,500元,降幅達17.1875%。

承此例,其他條件不變,表4呈現遞減調整成數為20%的詳細計算,原本年金每月領取16萬元的金額,將下調為8萬元。

以原月領總額16萬者,年金最高免減金額6萬,遞減調整成數20%為例,調整後實領金額將減為8萬元,少領8萬元,降幅達50%。8萬元即為此一設定下之「天花板」金額,亦即不論現在領多少,調整後最多只能領取此一金額。

歸納而言,調整後每月實領金額受兩個維度影響:年金最高免減金額與遞減調整成數。其他條件相同的情況下,年金最高免減金額越高,或遞減調整成數越低,則調整後每月實領金額越高。表5彙整了原月領金額16萬元在兩個維度採取不同設定下的各種調整後月領金額,注意到每一列的金額隨遞減調整成數的遞降而遞增,每一行的金額隨最高免減金額的遞增而遞增。

另據報載,某位高層退休後月領金額高達30萬元,針對此一極端案例,我們亦將其應用於「逆向累進調整年金」,計算結果參見表6。注意到表6的前兩行與表5的前兩行金額全無差異,這些相同的數字意味著該種設定下可領取的最高金額,例如若設定最高免減金額為3萬元,遞減調整成數為20%,則不論原本月領金額有多高,調整後每月最多只可領取5萬元,亦即碰觸到「天花板」。另一方面,最高免減金額則可視為某種意義的「地板」(當原月領金額低於最高免減金額時,調整後月領金額還是會低於此一「地板」)。「逆向累進調整年金」這種調整後月領金額具有上限與下限的特性,將有助於規劃調控年金缺口。

我們將幾種不同設定下,由「逆向累進調整年金」方案調整後的每月給付金額與每月節省金額繪製於圖1至圖3。每一圖之橫軸均為調整前每人月領金額;(a)部分之縱軸為調整後每人月領金額,(b)部分之縱軸為調整後每人每月撙節的年金支出。

接下來,本文依據當前領取軍公教年金的人數與金額之實際資料,估計「逆向累進調整年金」在不同設定下得以撙節的支出。首先,表7彙整了軍公教退休人員領取年金的現況,並將軍公教加總後之月領金額人數分配繪於圖4,圖4的橫軸為目前月領金額,縱軸為人數。

接著我們將圖1 至圖3 的(b)部分之「調整後每人每月年金撙節支出」,乘以表7或圖4中各「月領金額區間之人數」再予以加總,就可估計出「逆向累進調整年金」在不同設定下,每個月為軍公教退休基金撙節的支出,並可繪製出圖5的「軍公教年金每月撙節支出金額曲面」,部分結果彙整於表8。

從圖5可明顯看出,「軍公教年金每月撙節支出金額曲面」以左上方最高,逐漸向右下方傾斜。這個趨勢符合前文所提,在其他條件相同的情況下,年金最高免減金額越高(最高免減金額軸往右),或遞減調整成數越低(遞減調整成數軸往下),則調整後每月實領金額越高,每月撙節年金金額越少(曲面高度越低);反之,年金最高免減金額越低(最高免減金額軸往左),或遞減調整成數越高(遞減調整成數軸往上),則調整後每月實領金額越低,導致每月撙節年金金額越多(曲面高度越高)。

由於表8(以及圖5)對於「軍公教年金每月撙節支出金額」的估計,是採用當前的實際資料,因此立即可依年金缺口決定最高免減金額與遞減調整成數。舉例來說,倘若經由精算發現,每年須攤提新台幣160億元以弭平年金缺口,則可採取「最高免減金額3萬元、遞減調整成數5%」的方案,在此方案下每月撙節支出金額為13.7億元,因此每年撙節支出金額可達164.4億元。如果政府考慮物價水準,擔心一個月3萬元的收入不足以支應基本生活所需,要月入4萬元才夠,則不妨採取「最高免減金額4萬元、遞減調整成數10%」的方案,此方案每月撙節16.7億元,每年撙節之金額足以覆蓋160億元的年金缺口。

目前年金問題爭議太多,各方意見紛呈,改革方式不易形成共識。本文針對年金問題提出的「逆向累進調整年金」,是一種制度簡單的解方,不牽涉深奧的年金理論與複雜的年金制度,亦不碰觸饒富爭議的所得替代率,而以單純、公平、可行、永續為著眼點。若從「逆向累進調整年金」方案出發,跳脫既有思維框架,從各種角度拆解,並逐漸逼近問題核心,我們相信複雜的問題終究會有完整而理想的解答。

(本文為原作者刊登於2017年1月號《台灣銀行家》雜誌的更新擴充版本。表7資料來自國家年金改革委員會第五次及第六次委員會議之報告資料及會後補充資料。表8計算時,各組金額取組中點,但月領金額最高之組〔即9萬元以上〕僅取值9萬5,000元,因此表8的每月樽節支出金額應是低估的數字。)

洪茂蔚

現職:台灣金融研訓院董事長

學歷:臺灣大學經濟學系學士、University of Wisconsin-Madison經濟學碩士、Northwestern University財務金融博士

經歷:中興大學社會科學暨管理學院院長、臺灣大學管理學院院長、中央研究院經濟研究所研究員、台灣財務金融學會理事長、臺灣大學國際企業學系所教授、臺灣大學講座教授


※ 精彩全文,詳見《台灣銀行家2017年3月號》。

※ 本文由財團法人台灣金融研訓院授權刊載,未經同意禁止轉載。




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行政院長林全日前在立法院表示,《財政收支劃分法》修正草案最快7月中送立法院審議,修法後營業稅將百分之百透過統籌分配回到地方政府。以去年稅收來看,營業稅收為3,546億元,套用現行公式,約有1,400億元進入中央統籌款,修法後,只要扣除3%的統一發票獎金與1.5%的中央政府稽徵成本,納入統籌款的金額將增加至3,386億元。



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其實,營業稅本來是地方稅,民國70年為了因應加值型營業稅實施後,稅收集中在總公司所在的大都市,特別是台北市和高雄市,因此修正「財政收支劃分法」,明定營業稅在省應以其總收入50%由省統籌分配所屬之縣(市)(局);在直轄市應以其總收入50%由中央統籌分配省及直轄市。由於地方政府可自留50%,各地方政府紛紛搶稅,要求部分營利事業單位辦理分繳,干擾業者的經營規劃。有鑒於此,88年修改財劃法時,將營業稅改為國稅,加上精省之後中央支出大增,於是將營業稅收入的60%保留為中央政府收入,40%為中央統籌分配稅款。自此統籌分配稅款該如何分配,年年都成為爭議的焦點,要求修改財劃法的聲浪從未停過,但政府提出的修正版本始終無法讓大家接受,以致延宕多年無法拍板定案。

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統籌分配稅款最大的問題,就是如何分配。就以2017年財政部預估的統籌分配稅款而言,中央普通統籌分配稅款為2461.43億元,餅就這麼大,分配的結果是:六都分走了64.77%;其餘縣市分配26.59.%,鄉鎮市8.65%。相較其它縣市鄉鎮,六都本身地方稅收就較高,又拿走大部分的統籌分配稅款,六都首長仍喊窮,其它窮縣市對分配結果更不滿意了,相繼向中央爭取更多資源。如何訂定讓各地方都滿意的分配公式,本身就是一個極為困難的事。這次財劃法修正的原則是,保證地方財源只增不減,並將發揮調劑地方盈虛功能、縮小直轄市和縣市差距。為達到這個原則,統籌稅款擴大稅源,其中營業稅提撥率由40%調升至100%,新增菸酒稅入統籌款財源,但所得稅、土增稅、遺贈稅提撥給地方比率調降。根據媒體報導,由於林全對公式指標有意見,未來公式指標會納入「加權」概念重算,讓設算的公式更精緻 。把營業稅百分之百分配給地方,統籌分配款的餅變大之後,行政院更有餘裕做合理的分配,改善地方財政長期患寡又患不均的狀況,這一點我們樂觀其成,但是新的統籌分配款公式究竟如何加權,如何變得更精緻?應儘早公布,讓地方百里侯有充分參與討論的空間,才能真正一舉解決爭議已久的問題。除此之外,營業稅100%統籌分配出去之後,中央財政不足將如何彌補,也應未雨綢繆。近年來所得稅占稅收的比重大約在50%左右,穩坐第一大稅收,去年1到6月,甚至高達51.3%,創下歷史新高。若是和其它國家相比,美國約為47.2%、英國35.4%、日本32.5%、南韓29.3%,台灣所得稅比重不但高於競爭對手國,也比歐美等先進國家高。所得稅比重偏高,稅率也高,目前個人綜合所得稅稅率最高級距達45%,比大部分亞洲國家高,已接近歐洲福利國家水準。個人綜所稅中,有7成5是由薪資所得貢獻,形成總稅收過度傾斜向勤勞所得者的扭曲現象。和所得稅相比,營業稅雖然是第二大稅收來源,但根據104年財政部的統計,只占了內地稅的17.1%,而且稅率則只有5%,不但低於鄰近國家的日本(8%),和中國(17%),更遠低於OECD國家平稅率(25%),是課徵營業稅的國家中,稅率最低的。營業稅的稅基廣,稅率又低,學者專家大多認為,調降所得稅,調升營業稅,是改善租稅結構扭曲的最好方式。不過,5月份財政部將出爐的稅改重點,仍在所得稅,包括把個人綜合所得稅最高稅率從45%調降到40%;股利所得和外資一樣改採「分離課稅」」;營利事業所得稅從17%調高到20%以下。值得注意的是,美國總統川普的稅改是把企業營所稅從35%降為15%;個人所得稅率分三級,分別是12%、25%及33%;股利所得分離課稅20%。拿我們的稅改和川普稅改比一比,川普是對富人、中低所得者和企業全面減稅,以營造一個低稅負環境,提升美國競爭力。反觀我們的稅改,重點在降低富人稅、股利所得稅,和提高企業營所稅。川普的減稅一旦正式端出,勢將對台灣形成極大壓力,迫使財政部重新全盤檢討我們過度仰賴所得稅的稅制是否合理。再者,營業稅百分之百統籌分配地方之後,財政狀況本已捉襟見肘的中央,將沒有其它理想的稅源可資挹注,所得稅已沒有進一步調降的空間。在豐盈地方財政的同時,如何避免中央財政困境,政府亦應一併妥善規劃。(工商時報) var _c = new Date().getTime(); document.write('');







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財經雜誌富比士(Forbes)公布「2017年全球富豪排行榜」,微軟(MicroSoft)創辦人比爾蓋茲(Bill Gates)以860億美元的身價,四度蟬聯全球首富。台灣首富則由鴻海董事長郭台銘拿下,而他的全球排名也由去年的228名,向前躍進到182名,個人財富則為75億美元。

根據富比士公布的「2017年全球富豪排行榜」,今年全球富豪的資產淨值達到7.67兆美元,創下歷史新高。而全球首富則是微軟創辦人比爾蓋茲,這也是他四度蟬聯冠軍,個人財富860億美元,比起去年增加了110億美元;其次是「股神」巴菲特(Warren Buffet),個人財富756億美元;亞馬遜(Amazon)行政總裁貝佐斯(Jeff Bezos)則以728億美元的個人財富奪得第三。

台灣部分,鴻海董事長郭台銘以個人財富75億美元奪冠,而他的全球排名也前進到182名;其次則是旺旺集團董事長蔡衍明,個人財富62億美元,全球排名則由去年的201名,後退到234名;宏泰集團創辦人林堉璘則以55億美元的個人財富位列台灣第三富豪。

 

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